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一场危险的辩护
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    官僚制在学术界可谓臭名昭著。在美国的政治文化中,对官僚制的痛恨和仇视几乎是与生俱来、根深蒂固的。官僚人员被认为是工作业绩差的群体、预算最大化的追求者、庞大的蚁群。在崇尚私有企业和自由竞争的文化氛围中,政府机构的职员常常会因为"为政府而工作"而被耻笑。

    在对官僚制进行的铺天盖地的批评背后始终有一股意识形态的力量在推动着,其核心就是认为私人组织的效率是无可比及的,而官僚组织的致命缺陷在于缺乏竞争市场所具有的淘汰法则。比如,美国人可以不选择自己国家的企业制造的汽车,但却只能被动接受他们自己国家的官僚机构提供的公共服务。私人企业必须设法控制成本,采用新技术,去淘汰竞争者;相比之下,政府提供的公共产品天然具有垄断性,政府部门每年都有来自强制性税收的拨款支持,他们怎么可能会变得高效和进取,愿意尽心敬业呢?极端的人士因此认为,官僚机构的组织形式本身就蕴含着一种罪恶。

    对此,右翼的市场原教旨主义者、公共选择理论家、左翼的马克思主义者、批判理论家和后现代派,这些平时并争吵不休的思想竞争者,在攻击官僚机构的权力时,却达成了罕见的一致。在这一政治光谱的一端,官僚制被认为是由于代表着高税收、强管制和大政府而成为众矢之的;在另一端,官僚制代表着精英主义,造成了对弱势群体不公,并且形成了一种无法意识到的压迫力量,对社会进行高压控制。用斯蒂芬·米勒的话来说,"官僚制代表着现代社会中所有的不是"。正因为如此,在美国学术界,恐怕没有比为官僚制辩护而更加危险的事情了。然而,当人们已经习惯了媒体报道傲慢自大的行政人员、粗暴无礼的警察、助长懒汉的福利部门、浪费了数十亿钱财的国防开支,以及产生了一大批"文盲"的公立学校的时候,美国政治学家查尔斯·葛德塞尔却承担起了解释官僚制真相的艰难使命,试图为官僚制正名。毫无疑问,这是一场可能引发众怒的危险的辩护。

    葛德塞尔认为,美国公共机构的表现是出色的,甚至与美国一直备受称道的私人部门相比,美国的公共机构也丝毫不逊色。在<为官僚制正名>中,他竭力想表达这样一个主题:官僚的声誉与其实际所为之间有着很大的落差。尽管他也承认,要想讨论美国官僚制的不足,几乎可以滔滔不绝地说上三天三夜,但是,作者更想说的是,美国政府的官僚部门就像一辆已经用了十年的老爷车,要想让它极其完美而且毫不出错地在路上飞驰,那简直是在做梦;但大多数时间它都能跑完人们想完成的旅程。最显而易见的例子就是美国官僚系统中最庞大、最复杂的邮政服务部门,它们每天要向1.3亿个地址收集和发送6.5亿封信件,准时投递的信件占到总数的93%。要是哪次一封信件被延误了几天,人们便开始抱怨甚至咒骂公共邮政服务,而对绝大部分信件及时投递熟视无睹,认为这理所当然。

    最早系统阐述官僚制的马克斯·韦伯认为官僚制肯定会成为议会民主的威胁。德国政治社会学家罗伯特·米歇尔斯则把官僚制描述为继承性的寡头政治和保守的组织机构。此后,对官僚制进行政治分析的主题大都是:即使它不是极权主义,至少也是扭曲民主政治进程的。但在葛德塞尔眼中,美国联邦政府的官僚机构源于人民主权的理论而不是当时盛行的君权神授的观念。美国的官僚部门并不像欧洲那样从王室演变而来,而是来自人民代表的实际需要,这些需要都是奔着公共福利的目标而去的——例如规范企业、维护社会秩序、加强军队和国防、设立孤儿院和精神病院等等。美国最初的行政部门不是由神权所造,而是出于实现这些社会目标的需要应运而生,只要对官僚机构的权力进行适当的制衡,官僚制本身不足以构成民主政治的威胁。

    支持自由市场的经济学家反对政府对市场的干预,他们认为政府的税收和开支是在削弱私人资本构成,认为这是对经济效率的损害。他们根本不相信建立在需求动机之上而非个人利益最大化之上的激励机制。这导致了他们反对大多数的政府行为,对各种官僚机构也都抱有敌对态度。但是在葛德塞尔看来,没有一个强大的政府,一个国家将一事无成。官僚制在政治系统中协调相互竞争的利益,没有官僚制的强大力量,拥有资金的一方总会得到最后的胜利,这将造成公平与效率这架社会的天平一味的朝着后者倾斜,从而危及社会稳定。那些无休止地攻击公共服务和政府机构的声音,应该马上停止,因为这可能会极大的妨碍官僚机构所提供的高质量的公共服务和为社会公平所作出的重大努力。

    或许这样一个比喻是恰当的:官僚制就犹如一棵大树的树干,支撑起树冠上的叶子、果实和花朵。尽管树干比起树冠而言少了很多华丽的东西,但是树干将作为养分和水传送到树冠,使得树冠随着岁月的流逝而变得更加繁茂。因此,必须对树干加以适当的照料。同理,一个好的官僚体系对于任何一个社会都是必不可少的,官僚体系所提供的公共物品是社会繁荣发展的必需养料。作为一种与历史息息相关,体现着智慧、技能和人类希望的复杂的社会制度安排,官僚制也必须受到精心的照料,只有官僚制这棵大树主干坚不可摧,市民生活、经济生活和政治生活,这些树冠上的叶子、花朵才能永葆青春。

    

    (<为官僚制正名:一场公共行政的辩论>,[美]查尔斯·葛德赛尔,复旦大学出版社2007年7月版。)
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